通过实证调研，发现合并招标、不需要招标、总包方分包招标、邀请招标四种情况被审计机关等监管部门查出的违规问题较多，研究将从这四个方面进行探讨，分析EPC项目发包是否必须招标的标准。

（1）合并招标标准

根据2018版《必须招标的工程项目规定》规定，同一项目中可以合并进行的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，合同估算价合计达到招标标准的，必须招标。同一项目可以合并进行招标的，应避免拆解采购，规避招标的情况。有些EPC项目跨期比较长，是否存在可以合并招标的情况，符合合并招标条件的，是否存在拆解项目规避招标的情形。比如，某城中村改造EPC项目，总包方承包范围是建设15栋大楼，每栋大楼都需要安装50方/小时的水泵两台，两台水泵估算价合计要15万元，没有达到招标规模，但是15栋大楼，需要30台水泵，合计估算价为225万元，达到了招标规模，需要招标。若业主先采购前10栋的水泵，一年后再采购剩余5栋的水泵，可视为拆解采购，规避招标。

（2） 不需要招标的标准

最新版《中华人民共和国招标投标法实施条例(2019修正)》第9条明确要求，可以不进行招标的四种情况。

第一种情况，特有专利技术

比如，桩基础施工需要用到专利桩，可以不进行招标。但是审计机构通常会审查专利桩价格确定的依据是否合法合规，价格是否公允。

第二种情况，能够自行建设

比如，中建某局子公司为员工建宿舍楼，由于该子公司具备施工资质，所以，施工可以不招标。主材采购、施工分包等，如果能够自行提供，也不需要招标。若不能自行提供，就要招标。通常劳务分包不需要招标，可以由承包方直接发包，因为我国大部分省份，都取消了劳务资质。对于能够自行建设，可以不进行招标的情况有四点要求。

第一个要求是不能存在控股关系、被控股关系、隶属关系或利害关系(国家发展和改革委员会法规司,2012)。比如，某国资委下属平台公司是国有企业，出资30%，某建工集团也是国有企业，出资70%，双方合作成立地产公司，地产公司项目施工招标时，建工集团不能参加投标，同时也不能将施工直接发包给建工集团，因为存在股权关系和隶属关系。

关于这个问题，各个地方的招标改革，也在放宽约束。比如，2020年12月31日，深圳市住房和建设局下发《关于进一步规范EPC项目发承包活动的通知》，要求招标人有控股的施工、服务企业，或者被该施工、服务企业控股，且该企业资格条件符合规定的，招标人可申请将EPC项目直接发包给该企业实施。相关的招标改革还有，2020年11月24日，河南省住房和城乡建设厅正式批复，同意郑州航空港经济综合实验区开展房屋建筑和市政基础设施工程招标投标领域改革试点。其中要求，允许利害关系方投标。在确保招标活动公平、公正的前提下，可在招标文件公告或招标文件中载明接受利害相关方的投标。招标人有控股的施工、货物或者服务企业，或者招标人被该施工、货物或者服务企业控股，且该企业的资质符合工程要求的，可以参加投标。

从理论上看，存在控股关系、被控股关系、隶属关系或利害关系的相关单位不能参加投标。比如，某国有地产商，不具备房建施工资质，而与其共同隶属于某个集团公司的兄弟单位具备相应资质，那么地产项目不能直接委托给其兄弟单位施工，需要公开招标，并且其兄弟单位也不能参加投标，因为地产公司与其兄弟公司都是独立法人，并且共同隶属于集团公司，存在股权关联关系。但是在现实中，存在控股关系、被控股关系、隶属关系或利害关系的相关单位参加投标的情况很多。《中华人民共和国招标投标法实施条例释义》也提到，与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的情况下，不能参加投标。具体要求为，存在利害关系和可能影响招标公正性两个条件必须同时具备，若只存在利害关系，而不影响招标公正性，就可以参加投标。

第二个要求是“自行建设”，包括自己使用或提供给他人使用(国家发展和改革委员会法规司,2012)。比如，某国有企业建仓库，所建的仓库不论是自己用还是出租，由于该企业具备相应施工资质，所以其仓库建设就可以按有关法规要求自行组织施工，不需要招标。

第三个要求是自行建设应符合法定要求，不能同时承担的工作事项，也应进行招标。(国家发展和改革委员会法规司,2012)。比如，某个政府投资房建EPC项目，政府发行债券融资建设社会保障房，委托给平台公司采用EPC模式发包。按照当地政府政策要求，平台公司作为代建单位主要负责该项目的管理，所以平台公司不能将该项目直接委托给其下属单位进行设计、采购和施工，虽然平台公司下属单位具备相应资质。这种情况下，平台公司作为业主招标时，其下属具备资质的子公司不能参加投标，也不能搞甲供材。

第四个要求是，达到招标规模的暂估价项目，由总包方发包时，必须招标。 (国家发展和改革委员会法规司,2012)。

第三种情况，主要针对特许经营项目

比如，PPP+EPC项目，政府方通过公开招标确定了出资方，出资方具有施工资质，对于政府方来说，施工就不需要招标了。若出资方能够提供材料和设备，那么，材料采购和设备采购，都不需要招标了。有些出资方，其下属单位有施工企业，也有商贸公司，若出资方及其施工企业、商贸公司组成联合体中标的PPP+EPC项目，商贸公司可以自行采购材料，通常不需要招标。

第四种情况是，需要向原中标人采购

比如，EPC项目，业主完成详细勘察，总包方认为业主完成的勘察深度不够，需要深化详细勘察，深化详细勘察通常会在100万以上，达到了招标规模，这种情况不需要招标。业主可以直接委托原来为业主完成地勘工作的勘察单位深化详细勘察，否则会“影响功能配套”，因此，不需要招标。

同时，EPC项目建设过程中，联合体中标的施工方退出如何处理。比如，某央企房地产开发EPC项目，设计院牵头，联合土建施工方、装修施工方中标后，第一期项目正常进行，第二期项目土建工程完成四分之三的情况下，业主要求停工8个月，复工后的补偿方案令土建方不满意，土建方认为按照补偿方案，剩余的四分之一工程没有利润，所以要求退出。业主、设计院、土建方、装修方签述补充协议，剩余的四分之一工程甩项结算，土建方退出。然后牵头的设计院安排了一家具备相应土建施工资质的施工企业，完成剩余的四分之一的土建工程，业主、设计院、新土建方、装修方签述补充协议。业主提出自己是央企，原来的土建方是通过招标确定的，新土建方加盟，没有经过招标程序，是否违规。我们认为，这也属于“影响功能配套”的情况，不需要招标。

（3） 总包方分包招标标准

暂估价项目招标

关于EPC工程总承包方对外分包，是否需进行招标。我们认为，总承包范围内达到招标规模的暂估价项目发包，必须招标。达到招标规模的材料、设备、服务和专业工程暂估价项目，在业主招标时，没有经过竞价，所以总包方发包，要通过招标竞价落地。

下浮率中标项目分包招标

关于定额下浮的EPC项目达到招标规模的材料设备分包招标标准。费率中标的政府投资总承包项目，EPC项目招标时，投标方只需要报下浮率，无法体现材料设备暂估价部分的内容。其中达到招标规模的材料设备采购，总包分包时是否需要公开招标。我们认为，通过采购询价或招标采购预算能够体现，或确认达到招标规模要求的，也是不需要招标的，因为业主发包时，已经招过标了。

（4） EPC项目邀请招标标准

EPC项目不论是业主发包的部分，还是总包方发包的部分，若采用邀请招标，必须主管部门审批或核准同意。比如，某房建EPC项目，业主是国企，总包方不是国企。其中电梯设备300万左右，是暂估价的。但是没经过招标，总承包单位直接采购而且安装好了。按规定是要招标的，但已成事实。审计机关跟踪审计查到了该问题，要求整改。承发包双方协商后采用邀请招标，邀请招标向主管部门申请要有依据。国内法规方面的主要依据是公开招标成本过高。

承发包双方协商后决定以“公开招标成本相比合同金额比例过大”，作为依据。关于这个依据，国内招标法规或政策，都有这个提法，但是达到什么样的比例才为过大，都没有具体量化标准。我们结合实证调研EPC项目情况认为“公开招标成本占合同总额20%以上，或占项目预算总额3%以上”，均为比例过大。是否比例过大，应由业主确认，但是要有依据，所以我们建议业主在招标文件里可以明确要求“比例过大”的标准。比如业主在招标文件里可以明确要求公开招标成本占合同金额的5%以上，就为“比例过大”，也是可以的。